Lunes 9 de enero de 2012

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Conferencia del Dr. Francisco José Paoli Bolio Tribunal Electoral del Estado de Guerrero Chilpancingo, Guerrero, 25 de agosto de 2010.

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                            Conferencia del Dr. Francisco José Paoli Bolio

                            Tribunal Electoral del Estado de Guerrero

                            Chilpancingo, Guerrero, 25 de agosto de 2010.

1. 1.      Concepto de Sistema de Partidos.

            Empezaré por la descripción de algunos rasgos básicos de un sistema de partidos sin tratar de caracterizar a cada uno de ellos de manera completa. Ciertamente el conocimiento de cada partido es requisito para analizar el funcionamiento de cualquier sistema. Ahora me concentraré en algunos elementos que nos dejen ver al sistema mismo como conjunto, siguiendo las ideas de teóricos connotados en la materia.

Maurice Duverger dice que un sistema de partidos se conforma cuando se dan los dos siguientes elementos: 1) un conjunto de ellos en un país actúan durante un período relativamente largo, 2) cuando un número de organizaciones y los ciudadanos pueden identificar sus estructuras internas, sus ideologías, sus dimensiones, sus alianzas y la forma en que se oponen entre ellas. Las alianzas pueden ser amplias o parciales; las oposiciones se dan normalmente respecto de ciertos asuntos y en ocasiones también pueden ser oposiciones polarizadas o diametrales.

Cuando el conjunto de partidos opera de manera estable en una nación, puede decirse que se ha constituido un sistema de partidos.  El mismo Duverger apunta: “El sistema de partidos en un país es un elemento esencial de sus instituciones políticas: tiene tanta importancia como los órganos oficiales del Estado  establecidos por la Constitución.” Además, el famoso politólogo francés nos da otra pista sobre los sistemas electorales: ellos tienen influencia en el tipo de sistemas de partidos que se forma en un país y, desde luego, en los rasgos del sistema político en su conjunto.

Además debemos considerar que el sistema de partidos interactúa con los órganos del Estado nacional y con las organizaciones de la sociedad civil (OSCs). Debe analizarse en realidad como un subsistema que interactúa con otros: el electoral en primer término, los órganos del Estado, incluyendo a los autónomos, y el conjunto de OSCs, sobre todo las que realizan una serie de actividades marcadamente políticas.

El número de partidos que participan en los procesos electorales es el primer dato que debemos analizar. Después sus estructuras internas y su ideología (principios, programas) nos ayuda a detectar posibles los puntos de coincidencia entre ellos, que pueden conducir a las alianzas, coaliciones o acuerdos, y también a los desacuerdos o puntos de confrontación más enconados, lo cual tiende a evitar el acuerdo entre ellos.

El profesor Cesáreo Aguilera de Pratt de la Universidad de Barcelona, propone algo que me ha parecido muy sugerente para el análisis: el estudio de un sistema de partidos “permite comprender adecuadamente el funcionamiento de los regímenes políticos, estudiándolos de modo global, pero sólo puede afirmarse que aquel existe cuando su estructura y formas de interacción se han consolidado.”

Por último tendré en cuenta la prescripción del profesor Giovanni Sartori, cuando señala que los SdPs deben ser analizados, atendiendo además de su número, a su peso electoral o la votación que reciben y los escaños que se alcanzan y sus interacciones para formar coaliciones parlamentarias o de gobierno[4].  Además, el gran politólogo italiano prescribe que los partidos deben estudiarse en sus tendencias a la fragmentación.

En estas reflexiones sólo tendré ocasión de analizar dos factores: el número de los partidos mexicanos y algunos de sus principales acuerdos. Para ello me parece indispensable tener presentes algunos antecedentes sobre la formación del sistema mexicano de partidos en las últimas dos décadas.

                        2.- El sistema mexicano de partidos.

Históricamente venimos de un sistema monolítico en el que tuvimos un partido dominante, que se transformó en hegemónico -en categorías sartorianas- y operó como factotum de la política mexicana por medio siglo: del final de los años veinte al final de los años ochenta del siglo XX.  A mediados de esa última década se inició un proceso que fue estableciendo sistema plural de partidos, con alguna capacidad de ellos para la competencia política electoral; en un principio la competitividad de los partidos se desarrolló a nivel municipal y en algunos distritos federales. El partido opositor fundamental en esa etapa, Acción Nacional, se funda en 1939 y se mantiene por un tiempo largo como un partido testimonial, de ciudadanos y propuestas morales para la nación, que tuvo un crecimiento lento en sus primeras tres décadas y que empezó a mostrar un avance  significativo en los momentos de la reforma política de 1964, conocida por el incorporación de los “diputados de partido”; después en la reforma de 1977 con la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE), en la que se establece el sistema de representación mixto con dominante mayoritaria. Este sistema electoral amplía notablemente la vía de la representación proporcional, abriéndolo a una cuarta parte de los diputados (cien de cuatrocientos que conformaron la Cámara en ese momento). En forma notable el PAN se consolida como partido a partir de estas dos reformas y gana cada vez más posiciones municipales y legisladores (de mayoría relativa) y en un número reducido de distritos, durante la segunda mitad de la década de los ochenta. El ejercicio del poder incipiente, le permite al PAN ir desarrollando una voluntad de poder que no tenía y acrecentar su experiencia ejercitándolo, y también ir abandonando posiciones que pueden calificarse como principistas a ultranza. Por otra parte, con el crecimiento de la conciencia ciudadana impulsada por diversos movimientos sociales: magisteriales, profesionales y estudiantiles.

El partido hegemónico, fue requiriendo cada día de mayor justificación y legitimación, por lo que se vio obligado a aceptar un sistema un poco más competitivo, que creó estímulos importantes en los partidos menores que lo acompañaban, a la sazón PAN, PPS y PARM.

La conciencia ciudadana crece en forma importante en ese tiempo y hay cada día más personas que están dispuestas a organizarse y a exigir sus derechos políticos.  El último impulso para la formación del SdP son las elecciones de 1988, en virtud de que el Partido Revolucionario Institucional (PRI), experimenta una división mayor al escoger candidato presidencial. Entonces el ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas y un grupo de priistas, decide salir y propiciar otra formación política para apoyar su candidatura presidencial y enfrentarla a la de Carlos Salinas de Gortari.[5] El movimiento político electoral encabezado por Cárdenas, recibió el apoyo de centenares de organizaciones sociales y de cuatro partidos registrados, dos de ellos, el PPS y el PARM, con décadas de existencia como partidos menores claramente subordinados al PRI y al gobierno[6]. El tercer partido que apoyó al ingeniero Cárdenas fue Partido del Frente Cardenista de reconstrucción Nacional (PFCRN). Y el cuarto partido que sostuvo la candidatura presidencial de Cárdenas, fue el Partido Mexicano Socialista (PMS), que se había venido desenvolviendo con la integración de diversos grupos y movimientos de izquierda, a partir del registro del Partido Comunista Mexicano en 1979. Después de las elecciones de 1988, que fueron consideradas fraudulentas, se funda el Partido de la Revolución Democrática (PRD), que va a ser una de las tres columnas fundamentales del SdP de nuestro país en los últimos veinte años.

Parece claro que el SdP en nuestro país puede ser clasificado como de “pluralismo limitado”, porque si bien son 7 en la actualidad y han llegado a ser más en algunos procesos electorales, son sólo tres los partidos que reciben amplios márgenes de votación: PRI, PAN y PRD.

El sistema mexicano después de la elección federal de 2009, quedó conformado con siete partidos nacionales registrados. Los menciono por orden de aparición histórica: Partido Acción Nacional (PAN), Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido de la Revolución Democrática (PRD), Partido del Trabajo (PT), Partido Verde Ecologista de México (PVEM), Partido Convergencia (PC) y Partido Nueva Alianza (PANAL). A las elecciones de julio de 2009 concurrieron 8, pero uno de ellos, el Partido Socialdemócrata (PSD), no logró el 2% de la votación nacional requerida para sostener su registro.

El sistema de partidos actual está integrado por entidades de diverso tamaño y con formas de organización distintas. En relación con la ideología, habría que decir, que si bien tienen fraseos diversos para sus propuestas, 4 de los 7 pueden ser identificados como socialdemócratas: PRI, PRD, PT y Convergencia; el PANAL es miembro observador en la internacional Liberal, pero es fundamentalmente un partido gremial vinculado con el Sindicato de Trabajadores de la Educación; el PVEM es un partido ecologista sui generis, al que no reconocen otros partidos verdes del planeta; y el PAN, es un partido afiliado a la corriente internacional de la democracia cristiana, llamada en los últimos tiempos democracia de centro. El PAN a diferencia de otros partidos democristianos de la región, es un partido de centro derecha, que en los últimos tiempos ha sido penetrado ampliamente por grupos ultramontanos.

Hay que destacar que sólo tres de los siete partidos mexicanos son competitivos[8], atendiendo a que tienen una implantación nacional amplia, cuentan con gobernadores[9] y grupos parlamentarios en ambas cámaras federales y en un número muy amplio de congresos locales. La implantación nacional mayor la tiene el PRI, no sólo por contar con 20 gobernadores, sino por tener amplia organización territorial y corporativa en las 32 entidades de la Federación. Si se sólo se considera a los partidos en función de las elecciones estatales, sólo tenemos en realidad un solo partido competitivo. En cambio si consideramos las cuatro últimas elecciones presidenciales (1988, 1994, 2000 y 2006) podemos hablar de un sistema tripartito en el que cualquiera de los tres principales han estado en posibilidades de ganar la elección: en 1988 el FDN (que después se transforma en PRD), en 1994 el PAN, con la candidatura de Diego Fernández de Cevallos), en 2000, Acción Nacional que logra derrotar al PRI, con la candidatura de Vicente Fox; y en 2006 el PRD, que está cerca de ganar la presidencia con la candidatura de Andrés Manuel López Obrador.

En la mayor parte de la entidades hay un sistema local bipartidista: dos partidos que verdaderamente compiten, uno de los cuales siempre es el PRI, con lo cual aparece con una presencia generalizada y la mayor capacidad para ofrecer prebendas a los electores. Su experiencia en la conquista del voto usando diversas maneras de conseguirlo, que siempre incluye la entrega de bienes de algún tipo a los votantes, es sin duda la más desarrollada. Los partidos mayores se han convertido en protectores de grandes sindicatos y de poderes fácticos, siguiendo el ejemplo del PRI. Esto les ha traído un enorme desprestigio a los tres partidos fundamentales, aunque les ha garantizado un número amplio de votos que vienen de los trabajadores sindicalizados, ejidos campesinos, cooperativas y otros grupos.

A continuación presento un cuadro que permite ver de manera sencilla, el comportamiento del electorado en ocho elecciones legislativas y la fuerza relativa que han tenido los partidos, derivada de esos procesos. En todos ellos, con excepción del de 2003, la votación por esos tres partidos con implantación nacional, ha recogido más del 90% de la votación válida. El cuadro muestra la fuerza del SdP mexicano como tripartita. Los otros han sido hasta ahora pequeños partidos de acompañamiento.

             Cuadro I.  Votación por diputados y curules asignadas por partido, en las últimas 8 elecciones federales.

 

Año                 Partido                       % de votación                       curules                                   ________________________________________________________

 

1988*             PRI                                    51.22                                   263

 

                        PAN                                  16.96                                    101

 

 

1991               PRI                                    61.40                                   320

 

                        PAN                                  17.7                                       89

 

 

1994*             PRI                                     50.55                                   300

 

                        PAN                                   26.91                                   119

 

 

1997               PRI                                      39.97                                   239

 

                        PAN                                    27.20                                   122

 

 

2000*             PRI                                       36.89                                  209

 

                        PAN                                     38.24                                  223

 

 

2003               PRI                                       32.78                                   224

 

                        PAN                                     24.71                                   150

 

 

2006*             PRI                                       22.72                                   106

 

                        PAN                                     36.69                                   206

 

 

2009               PRI                                         47.4                                     237

 

                        PAN                                       28.6                                     143

 

* Elección presidencial

**Se suman las curules de los partidos PT, PSN y PAS, que fueron electos por una coalición.

            En este cuadro se apuntan resultados de elecciones en porcentajes y curules. De las 8 elecciones tenemos 4 en las que se juntan las de diputados con las cuatro presidenciales (1988, 1994, 2000 y 2006). En todas ellas, el que gana la presidencia, también tiene mayoría de curules en la Cámara de Diputados. Puede advertirse que el PRI en 6 de las ocho elecciones presentadas, es la primera fuerza en la Cámara de Diputados; tres con mayoría absoluta (más de la mitad de las curules, en las elecciones de 1988, 1991 y 1994) y tres como mayoría relativa (mayor número de diputados, en las elecciones de 1997, 2003 y 2009); la caída mayor del PRI se da en 2006, en la que su candidato presidencial llega en tercer lugar. El PAN logra la mayoría relativa en dos ocasiones, en las elecciones en las que su candidato gana la Presidencia (2000 y 2006); la caída mayor del PAN se da en 2009. Puede decirse que en nuestro sistema político, las fuerzas que logran ganar la Presidencia, tienen el mayor número de curules; pero en las dos últimas elecciones intermedias (2003 y 2009), a pesar de que el PAN se mantiene en la Presidencia de la República y que el Presidente tiene un alto índice de aceptación, ese partido pierde la mayoría alcanzada tres años antes. Es decir, en estos últimos  tiempos el sistema político sigue siendo presidencialista, pero la ciudadanía no tanto, porque a pesar un alto índice de aceptación del presidente en las encuestas de opinión, no vota en la misma proporción o en una semejante o cercana por los candidatos a diputados del partido del presidente. Este último puede ser visto como un indicador de que la ciudadanía ya no quiere que continúe siendo definido en el terreno formal, un sistema presidencialista tal como lo ha venido siendo por muchas décadas. El peso creciente que ha venido teniendo el Poder Legislativo en nuestro país es notable y representa un cierto mandato para transformar el sistema presidencial y hacerlo mucho más funcional. Esto tal vez podría lograrse con el establecimiento de estímulos para que colaboren las distintas fuerzas políticas y los distintos órdenes de gobierno para lograr una gobernabilidad democrática más amplia.

            Los partidos interactúan en el marco de un sistema político de dos maneras principales: para formar coaliciones o realizar dos tipos de coaliciones o acuerdos significativos: de gobierno y en el Congreso. Las primeras son obligadas en los regímenes parlamentarios, cuando ningún partido alcanza la mayoría absoluta en el parlamento para constituir el gobierno por sí sola; entonces tienen que reunirse dos o más fuerzas y realizar una alianza o coalición para formar gobierno y sostenerlo. En los regímenes presidenciales, sobre todo en los que no se requiere obtener mayoría absoluta en la Cámara de Diputados para gobernar, tampoco se pactan formalmente coaliciones de gobierno. Este último es el caso de nuestro país. Las segundas, se pueden realizarse antes de operar la Legislatura, como lo han hecho el PRI y el PVEM, antes de iniciar la LXI (sexagésima primera Legislatura). Estas coaliciones pueden ser generales, para diverso tipo de asuntos, o sólo hacerse en función de ciertas propuestas programáticas o iniciativas de ley. Ya instituida la LXI Legislatura, los partidos de izquierda, PRD (71 diputados), del PT (13 diputados) y Convergencia (6 diputados), han anunciado la formación de una alianza parlamentaria, sin precisar si será para todos los temas o sólo para algunos. La legislación mexicana no prescribe el registro de esas coaliciones y menos el contenido de sus pactos, sino solamente establece la necesidad de registrar los grupos parlamentarios, sus integrantes y su coordinador. Además de coaliciones que son pactos permanentes y que pueden durar una Legislatura completa (tres años), se dan en la práctica acuerdos entre los grupos parlamentarios para sacar adelante iniciativas concretas. Y esos acuerdos se hacen sobre la marcha, aunque por las experiencias del Congreso, tenidas a partir de la LVII Legislatura (1997-2000), cuando ningún partido alcanzó la mayoría absoluta, se pueden alcanzar una serie de acuerdos interpartidarios, para aprobar leyes y presupuestos.

            Lo primero que destaco es que la mayor cantidad de acuerdos y los más relevantes, se han referido al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), que anualmente desde 1997, han venido siendo aprobados por una amplia mayoría, frecuentemente cercana a la unanimidad, lo que nos habla de una capacidad de negociación de los partidos y específicamente de sus grupos parlamentarios. La aprobación del PEF durante 11 años (1997-2010), se ha hecho a través de un acuerdo sustancial entre el PRI y el PAN, que han representado juntos, el 80% o más de los diputados. El PRD, que ha sido, en términos promedio, la tercera fuerza, sabiendo que el PEF va a ser aprobado con el acuerdo del PRI y el PAN, entran al mismo planteando una serie de propuestas que, si son aceptadas, comprometen a sus diputados a aprobar el PEF[13] en lo general. En estos acuerdos, normalmente todos los partidos, se reservan artículos, rubros o partidas para hacer propuestas en lo particular. Esto último da una gran flexibilidad para los acuerdos, ya que cada grupo parlamentario puede dejar patentizadas ante su electorado sus planteamientos programáticos. Es indispensable subrayar que los acuerdos congresionales, tienen estímulos negativos y positivos. El primer estímulo y probablemente el más fuerte, es negativo: las consecuencias de no aprobarse en tiempo y forma el PEF del año siguiente es la amenaza para todos de caer en un profundo pozo que traería problemas económicos para todos los mexicanos y, desde luego, para todos los partidos. Los estímulos positivos, los tienen los diputados, alcanzando cambios importantes en los montos de las partidas que propone el Ejecutivo y modifican los legisladores para atender, de distinta manera, sectores sociales que les son más próximos; muy particularmente para lograr que el gasto que pueden hacer las entidades de la Federación y los programas sociales se amplíen. Estos estímulos económicos han permitido el mantenimiento de una cierta estabilidad y aun subsistencia aunque sea precaria del sistema presidencialista. Y eso ha sido en gran medida posible en virtud de los ingresos petroleros, que otorgaban a los negociadores presupuestales del gobierno y los legisladores, un margen significativo para negociar. Pero ante la reducción sustantiva de los ingresos petroleros, este margen de negociación se hace mucho más pequeño y el sistema presidencialista tiene una base menor de soporte.

            Lo que se destaca en segundo término, después de los acuerdos presupuestales, es que en materia económica, los acuerdos en materia económica en términos generales, tanto para leyes como para presupuestos, se dieron en una primera etapa entre el PRI y el PAN. En una segunda etapa, han venido incrementándose los acuerdos en esta materia, entre el PRI y el PRD. Un rubro especialmente indicativo de estas relaciones, que ha mostrado coincidencias ent