HACIA UN SISTEMA NACIONAL DE INFORMACION LEGISLATIVA

Francisco José Paoli Bolio

Reunión Nacional de Diputados Locales

1. Introducción.

En este tiempo de reforma política en México se habla especialmente del fortalecimiento del Poder Legislativo. Y ese fortalecimiento pasa no sólo por la asunción responsable de las atribuciones que tienen los cuerpos legislativos, del funcionamiento de un sistema de contrapesos y balanzas para evitar los excesos del Poder Ejecutivo que en nuestro país ha sido omnímodo, sino que requiere además que los legisladores dispongan de un sistema de información legislativa especializado en esa materia y que sea: pertinente, profesional, eficaz y oportuno. Sin ese sistema, podrá haber voluntad política de cambio, pero será muy dificil que el poder legislativo en sus diversas expresiones y órganos asuman con plenitud su misión y su responsabilidad.

2. La Metodología y el Aparato Cibernético.

La información legislativa es una especialidad contemporánea. Ella puede ser obtenida, guardada, modificada, actualizada y distribuida a los usuarios de manera tradicional (manual) y a través de sistemas de cómputo. Pueden combinarse el sistema tradicional de información llevado manualmente y en papel, con la utilización de sistemas cibernéticos y la conservación de los datos en medios magnéticos. Esta última es la más probable de poner en marcha.

Mientras los congresos locales son dotados de equipo y personal competente y especializado para manejarlo en función de la información legislativa, se mantendrán los sistemas tradicionales de archivo y seguimiento manual de los procesos legislativos.

Desarrollar el sistema informativo a nivel nacional, requiere en primer lugar que los distintos órganos acuerden una metodología y un lenguaje común para realizar la captura y el seguimiento de los procesos legislativos. En segundo lugar será indispensable establecer conexión de los distintos órganos con capacidad para legislar en el país. En relación con este punto, los Congresos Nacionales de Bibliotecas Legislativas, han estado trabajando y proponiendo el establecimiento de una red. Por otra parte el Senado de la República, está desarrollando ya una red que según información de fines del año pasado[1], a través de la cual se conectarán el Congreso de la Unión, los congresos locales y sistemas de otros paises. Sin embargo, la primera conexión no se ha realizado y habría que caminar al menos paralelamente en ese sentido para lograr que no sólo haya conexión cibernética sino posibilidades de comunicación real de la información legislativa y de su utilización.

No es vano pensar que mientras se logran los convenios y la dotación de recursos para poder desarrollar una red tan ambiciosa como la que se ha planteado el Senado, se pudiera avanzar en establecimiento de una red inicial que no requiera del enorme aparato -y gasto en equipo, programas y personal especializado- que está planteándose en el proyecto del Senado.

Los congresos locales ya tienen o podrían tener fácilmente elementos para comunicarse a través de fax, de modem o de Internet, pero les está faltando la metodología y el lenguaje común para organizar la información legislativa de manera adecuada y productiva para sus propios procesos legislativos. Si se tienen los aparatos, pero no se ha desarrollado la forma en que la información legislativa se manejará, sus códigos y símbolos propios, su lenguaje específico, difícilmente se daría una conexión útil y productiva para el trabajo legislativo.

Esta pareciera ser una tarea muy urgente y prioritaria, que no excluye la puede hacerse viable en un plazo mediano. Los legisladores del PAN pueden hacer suya esta preocupación y tratar de desarrollar el Sistema de Información Legislativa desde sus congresos locales y desde el General. Este último ya lo está haciendo. De hecho en un buen número de congresos locales el PAN tiene la presidencia de las comisiones o comités respectivos de Biblioteca, que deben adicionarse con la función de Informática y trabajar coordinadamente.

No se trata de una acción partidaria, ni de dar a los procesos de información un acento o sentido partidario. La información legislativa debe ser objetiva, profesionalmente analizada y presentada para que sea útil a los legisladores. Pero es una tarea en la que el PAN ha tomado la delantera y, teniendo la cuarta parte de los diputados locales del país, constituye una fuerza que puede apoyar una idea necesaria de modernización del Poder Legislativo del país en sus distintos niveles. Con ello contribuirá a dotar bases para una auténtica división y equilibrio de poderes.

Las experiencias y bases para desarrollar esa metodología y trabajo común, son ya importantes. Las dos cámaras que forman el Congreso de la Unión y los congresos de algunos estados han avanzado bastante en ese camino. A nivel nacional, tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores, los presidentes de las Comisiones de Biblioteca e Informática son panistas y ya trabajan de consuno. En el Tercer Congreso Nacional de Bibliotecas Legislativas, promovido con ese impulso se propuso el establecimiento de una red integrada por los congresos nacional y locales. El Cuarto Congreso se celebrará en 1997 y podrían avanzarse trabajos, si los diputados del PAN en los estados utilizan su peso e influencia para desarrollar el sistema.

Cuáles son los pasos indispensables que requerimos dar. La base más importante para la información legislativa, está todavía en papel y se encuentra muy diversamente organizada, archivada y dispuesta para su utilización. La Cámara de Diputados ha desarrollado un sistema de documentación fundamental, a base de carpetas, en el que se registran todos los pasos de las leyes y los decretos que pasan por ese órgano. Esa podría ser una operación común para unificar la forma en que los procesos legislativos son seguidos puntualmente. A partir de ellos, se pueden construir bases de datos computarizadas. Ese es el primer paso que sugiero para la metodología. Hay que unificar la fuente primaria de información y establecer las formas en que se actualizarán los procesos legislativos.

Lo anterior podría iniciarse con las leyes, decretos, planes y programas vigentes. Después podría irse para atrás, recurriendo a los diarios de los debates y si es posible capturarlos en instrumentos magnéticos como ha hecho la Cámara de Diputados.

En un buen número de entidades se han producido discos compactos, con el apoyo pionero y valiosísimo de la Universidad de Colima en su Centro Nacional de Producción de Discos Compactos[2]. Sin embargo, cerca de dos terceras partes de las entidades no tienen ese recurso. Para tenerlo más temprano que tarde podrían iniciar o avanzar en el desarrollo de sus carpetas informativas con los procesos de las distintas leyes, decretos, planes y programas vigentes.

El segundo paso que sugiero sería la elaboración de un tesauro, o conjunto de conceptos compartidos, con los que debiera trabajarse en la organización de la información y para las solicitudes de acceso. En ellos debe establecer con claridad todos los elementos y eslabones que integran el proceso legislativo: quorum, iniciativas, comisiones, dictámenes, debates, acuerdos, mayorías simples y calificadas, observaciones del Ejecutivo (o veto), promulgación y publicación.

El tercer paso que propongo es el desarrollo de un cuerpo profesional de expertos en información legislativa. Esto puede sonar muy ambicioso, pero ya lo hay en el Congreso de la Unión y en la mayoría de los congresos de las entidades. Es indispensable trabajar en la unificación de sus criterios y uniformar sus formas de captura, organización y disponibilidad de los materiales legislativos. Este equipo debiera ser dotado de un status profesional de carrera, con reconocimiento nacional y en cada una de las entidades de la federación. Este equipo puede estar integrado por bibliotecarios, archivistas y documentalistas especializados en el proceso legislativo.

3. Investigadores del proceso legislativo.

No basta con el desarrollo de un sistema informativo con bases y lenguaje común, si bien esa es la primera necesidad. El equipo profesional y de carrera que debe completar el ciclo de la información legislativa, es el de un grupo de investigadores que interprete los procesos, obtenga y organice la información relevante para las distintas materias del proceso legislativo e incluso contribuya en la interpretación de las normas, sobre todo en lo que atañe a su proceso de construcción.

Además este equipo colaboraría en la presentación de materiales, elaboración de dossiers, respuestas a peticiones de los legisladores, de las comisiones y de los grupos parlamentarios (partidarios). En el Congreso de los Estados Unidos existe un equipo muy amplio de investigadores de distintas áreas (materias) que se agrupan en torno del Congressional Research Service (CRS) y otro de la llamada Biblioteca Legal (Law Library), compuesto específicamente por abogados. Otro sistema que cuenta con un equipo de apoyo legislativo de carrera es el de los letrados en España, que sería más accesible. Tomando en cuenta estos dos modos de apoyar con conocimiento e investigación el proceso legislativo y la información sobre el sistema legal, puede lograrse un sistema propio que permita avanzar cualitativamente el trabajo legislativo en nuestro país.

No se tiene que empezar con un gran aparato de investigadores. Es posible iniciar con un grupo compacto de dos o tres de ellos y aprovechar, las bases de datos y los trabajos de investigación que se realizan en las instituciones de educación superior. En los Congresos de Bibliotecas legislativas y sistemas de informática de esa tarea, se ha contado con disposición muy amplia de las universidades e instituciones de educación superior, para apoyar este desarrollo. Aquí mismo en la Universidad de Colima, estamos viendo ya que no sólo hay disposición sino una colaboración muy puntual para la sistematización de la legislación federal, de las entidades y para la capacitación de los bibliotecarios y documentalistas en ese campo. En la Ciudad de México, la UNAM y la UAM, se han manifestado ampliamente dispuestas a cooperar en este empeño, lo que representa sin duda una colaboración crucial para el desenvolvimiento y fortalecimiento de nuestras instituciones políticas.

4. Integración del sistema de información legislativa.

Como se advierte, los elementos para la integración de un sistema de información legislativa están dados. Es indispensable un esfuerzo de acuerdos que podría promover un centro coordinador que impulse y de seguimiento a los pasos que es indispensable dar. En los Congresos de Bibliotecas Legislativas esa ha sido una preocupación manifiesta. Sin embargo, no han asistido a ellos la totalidad de las legislaturas de las entidades y por tanto no hay un acuerdo que las comprometa a todas.

Hay dificultades tanto en el orden económico como en el de las decisiones para desarrollar la metodología y los equipos profesionales que trabajen la información y sistematización legislativa. Ellos deben empezar a vencerse. El grupo organizador del Cuarto Congreso de Bibliotecas Legislativas dentro del cual hay diputados locales panistas, pueda citar a reuniones más específicas de trabajo, para desarrollar la metodología y estipular los requerimientos mínimos y las etapas de desarrollo del Sistema Nacional de Información Legislativa. A partir de los acuerdos metodológicos y técnicos, se puede generar la suscripción de convenios con respaldo de las instituciones políticas.

5. Comentario final.

El establecimiento del Sistema Nacional de Información Legislativa, no sólo tiene ya elementos muy positivos que permiten pensar en integrarlo, sino que debería ser una meta que se previera en la Reforma del Estado que está en curso, y que se ha ocupado hasta ahora sólo de cuestiones electorales.

La independencia y fortalecimiento del Poder Legislativo, como una de las condiciones para el perfeccionamiento de nuestro sistema democrático, debiera preverse en sus distintos ángulos. En esa instancia general en la que se estudia la reforma estatal debería impulsarse la idea del Sistema Nacional de Información Legislativa, a fin de que en ella se llegue a acuerdos en esta materia que comprometa a las distintas fuerzas políticas, así como a los gobiernos y congresos de las entidades y al gobierno federal.

El federalismo auténtico que esa Reforma estatal tratará, puede y debe incorporar esta temática y llegar a algún acuerdo básico en la materia. El Poder Legislativo se reivindica no sólo respetando sus atribuciones, sino haciendo posible que pueda ejercerlas con responsabilidad.

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[1] Reforma, 23 de noviembre de 1995, pág. 9 “Modernizan red informativa en el Congreso”. En la nota se informa que el CILSEN y la Comisión de Biblioteca e Informática que el Senado invertirá un total de diez millones de nuevos pesos para lograr ese propósito y que se celebrarán convenios entre los congresos locales y el federal , así como con los de otros paises para ese propósito. Hasta la fecha se tienen firmados 11 convenios con los congresos locales y 22 con paises de América latina y el Caribe.

[2] Entiendo que se han producido 11 discos compactos con las leyes, decretos, planes y programas vigentes en otras tantas entidades.