COLOQUIO INTERNACIONAL:

EL PODER LEGISLATIVO Y LA POLITICA DE FINANZAS PUBLICAS.

“La Política de Finanzas Públicas en diferentes regímenes de gobierno”, Notas de Francisco Paoli Bolio.

1.- Introducción

Los Congresos y Parlamentos, tienen desde su aparición a partir del siglo XIII en Inglaterra, una tarea tan importante como la de legislar: autorizar el cobro de contribuciones, el presupuesto público y controlar que el gasto se ciña a lo previsto en las leyes y el presupuesto. En el cumplimiento de esa tarea cifra el equilibrio de poderes que, como sabemos, es un principio democrático fundamental.

En el tiempo que vivimos, la democracia ha desdoblado sus exigencias y significados. No se refiere solamente a cuestiones electorales, o creación y distribución social de la riqueza, sino a formas de control de las autoridades, y de seguimiento y verificación de las cuentas públicas, a través de órganos que vigilan en forma sistemática la eficacia de la acción gubernamental y aprueba sus gastos.

Esta verificación tiene como guía fundamental que se cumplan los objetivos establecidos en los presupuestos de egresos. Se trata de un control que se llama externo, porque lo realiza una entidad distinta de la que ejerce el presupuesto, frecuentemente dependiente del Poder Legislativo, o en algunos casos del Poder Judicial. El control hecho por un órgano independiente, que puede no depender de ninguno de los poderes del Estado, tiene el fin primordial de ofrecer a la ciudadanía la certeza de que el gasto público, que se hace a partir de sus contribuciones, es transparente y está bien utilizado, lo cual legitima al gobierno que lo ejerce y ofrece seguridad al conjunto social.

Estos órganos tienen distinta caracterización, atendiendo a su dependencia o vinculación con alguno de los Poderes del Estado, su grado de autonomía respecto de ellos y las facultades que tienen cada uno de ellos. La decisión sobre el tipo de órganos de supervisión y control de las finanzas públicas, presenta graves cuestiones sobre todo en sociedades con democracias débiles, no consolidadas o bien de reciente establecimiento. Este es el caso de México, en el que hemos avanzado a un régimen democrático, que tiene todavía una serie de áreas de la acción pública en donde se sienten remanentes autoritarios, que no han podido superarse. Se busca en estos países, encontrar fórmulas para que se propicien administraciones transparentes y se informe de manera sistemática el manejo económico de los gobiernos e incluso se detengan los programas que nos están siendo conducidos con apego a las normas y direcciones previstas. Esto último se llama control concomitante, e implica una capacidad de intervención en el proceso mismo en que se realiza el gasto público.

Señalaré enseguida algunos elementos que pueden incluirse en un posible nuevo órgano de fiscalización en México, para hacerlo más confiable y eficaz. El propósito es contribuir con la definición del organismo que tendrá que aprobarse, entre los más significados de la Reforma del Estado que está siendo discutida. Esos elementos los tomaré de experiencias de distintos Estados nacionales.

2.- Los Tribunales de Cuentas en Europa.

En los paises europeos en general existen los llamados Tribunales de Cuentas. Tales son los casos de Alemania, Francia Italia y España. El caso español que puede sernos el más relevante como experiencia por la cercanía cultural, esta función de vigilancia y fiscalización la realiza un Tribunal de Cuentas, que es un órgano jurisdiccional, integrado por doce miembros, o consejeros de cuentas, que son nombrados por las Cortes Generales: 6 magistrados el Senado y 6 el Congreso de los Diputados. Su presidente es nombrado por el rey de entre sus miembros. Los consejeros duran en su encargo 9 años. Este organismo que se desarrolla recientemente a partir del nuevo orden constitucional español (1978), tiene antecedentes en la Constitución de Cádiz de principios del siglo pasado, en la que se prevenía una Contaduría Mayor de Cuentas, de donde nuestra institución tomó presumiblemente el nombre para su órgano técnico.

En Francia La Corte de Cuentas (Cour des Comtes) existe desde 1807 y tiene encargado el control de la legalidad de los actos del gobierno en materia económica. También hay que destacar que este tribunal puede exigir responsabilidades directamente a los administradores públicos, con el apoyo de un órgano auxiliar llamado la Corte Disciplinaria (Cour de Discipline Budgetaire e Financiere).

La Corte de Cuentas Italiana (Corte dei Conti), está integrada en diez secciones especializadas y sus consejeros y funcionarios ingresan por oposición a través de concursos públicos, y una vez que ingresan son inamovibles. Existe también desde el siglo pasado (1862). La característica más destacada de este órgano es su capacidad de establecer preventivamente la legalidad de los actos gubernamentales y no sólo la verificación contable de los gastos y su correcta aplicación. Para ejemplificar las funciones preventivas, pueden mencionarse la autorización para suscribir convenios y contratos de cierta cuantía, o la aprobación de actos de programación que impliquen gastos.

En los tres casos, español, francés e italiano, los resultados de las investigaciones que realicen deben informarlas a los respectivos parlamentos, por lo cual, aún cuando forman parte del Poder Judicial, participan al Legislativo de los elementos con los cuales este último Poder incide en el ejercicio de la división de poderes.

3.- Las experiencias latinoamericanas.

En América Latina hay varios paises que han adoptado un sistema semijudicial similar al español, entre los que pueden mencionarse Uruguay, el Salvador y la República Dominicana[1].

Por otra parte hay organismos colegiados, o con un titular unipersonal, que no se vinculan a ninguno de los tres tradicionales del Estado, sino que operan en forma independiente. Tal es el caso de paises como Bolivia, Colombia, Colombia, Costa Rica, Guatemala o Ecuador. Se trata de un Controlador o Contralor General.

4.- El Control y Verificación congresional norteamericano.

El control externo en Estado Unidos, depende de los comités del Congreso, el cual se apoya en oficinas técnicas que operan con gran autonomía, como la Oficina de Presupuesto (Budget Office), que prepara los cálculos generales y específicos para el proyecto presupuestal anualmente y, sobre todo, la de Contabilidad General (General Accountant Office), que practica sistemáticamente auditorías de las cuentas y particularmente de los Programas públicos[2].

Esta última Oficina opera también como un órgano preventivo que busca impulsar la eficiencia de los programas, más que detectar irregularidades y establecer responsabilidades. Tiene un Contralor General. Su forma de operar es desarrollando formas de operación y procedimientos a los cuales tienen que ajustarse los programas, para lograr los objetivos y frutos deseados.

La Oficina General de Contabilidad no tiene, como en el caso de los tribunales europeos, la facultad directa de exigir responsabilidades, pero cuando detecta que los programas no están siguiendo los procedimientos previstos, lo comunica a los comités respectivos del Congreso y éstos tienen capacidad para detener los programas en operación o suspenderlos. En este caso estamos enfrente de esta facultad de revisión llamada concomitante, que es del Congreso pero que se funda en las auditorías de la Oficina General de Contabilidad.

“En sus informes al Congreso - explica Roland Young -, el Contralor General debe formular recomendaciones ‘que permitan obtener mayor economía o eficacia en los gastos públicos. También debe informar sobre todos aquellos gastos realizados por cualquier ministerio u organismo, en cualquier año, que impliquen violación de la ley, realizar las investigaciones requeridas por cualquiera de las cámaras del Congreso, o por una comisión de cualquiera de las Cámaras que tenga jurisdicción sobre los ingresos, asignaciones o gastos.”[3]

5. Algunas Conclusiones

La primera es que el órgano superior de fiscalización que se diseñara en México debe tomar en cuenta las distintas facultades de control externo que tienen la mayor parte de las entidades referidas, independientemente de si están vinculadas al Poder Legislativo o al judicial.

La segunda, es que independientemente de la forma en que estos órganos operan con autonomía, dentro de la esfera de alguno de los dos poderes diferentes del Ejecutivo, reportan al Parlamento o Congreso, los resultados de sus investigaciones, cálculos y auditorías.

La tercera es que la autonomía se garantiza en parte, por la forma en que los funcionarios de estos órganos son seleccionados en concurso público. Y particularmente, cuando se trata de un Contralor o Fiscalizador General, éste cuenta con aprobación del Congreso o Parlamento.

La cuarta es que la mayor parte de esos órganos, tanto en Europa como en América Latina y en Estados Unidos, disponen tienen facultades para ejercer controles concomitantes, a diferencia de la Contaduría Mayor de Hacienda que no los tiene. Esa atribución les da una gran fuerza y capacidad para cumplir sus objetivos de transparencia y legitimidad, pero además para procurar la eficacia y la eficiencia de los programas públicos.

La quinta y última, es la capacidad y fuerza de las comisiones congresionales, cuando estas intervienen en las investigaciones, como en el caso de los Estados Unidos. A través de ellas se logra un control muy eficaz del gasto público y de la adecuada aplicación presupuestal. Esta es una experiencia que debe ser tomada en cuenta con particular atención en México para las reformas que se están diseñando, porque no debe verse exclusivamente lo relativo al órgano superior de fiscalización, sino en forma paralela, junto con la necesidad de fortalecer al Poder Legislativo en diversos aspectos y, específicamente, en las atribuciones de sus comisiones.

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[1] ) Cfr. Pablo Murillo de la Cueva, “El Control del Legislativo sobre el Presupuesto”, en el libro El Poder Legislativo en la Actualidad, LV Legislatura Cámara de Diputados y UNAM, 1994.

[2] ) Véase Roland Young, El Congreso Norteamericano, especialmente capítulo 9, “Control sobre las finanzas federales”, Biblioteca Omeba, Buenos Aires, 1967.

[3] ) Op, Cit. pág. 186.